GESTION POR RESULTADOS CEPAL
ARGENTINA
Resumen ejecutivo del SEP – 2008
El índice de la GpRD de Argentina coincide con el promedio de la región. El pilar que mejor desempeño muestra es el de gestión financiera, auditoría y adquisiciones. Por el contrario, el pilar de monitoreo y evaluación es particularmente débil debido a que, aunque el país cuenta con algunas instituciones gubernamentales que realizan esa función, la coordinación interinstitucional es débil y no se utilizan los resultados de los análisis en la gestión del presupuesto.
Hay que resaltar que Argentina no cuenta con un plan nacional de mediano plazo.
Planificación para resultados
El gobierno no cuenta con un plan estratégico de carácter nacional que establezca las prioridades nacionales; sin embargo, existen algunos planes sectoriales. Legalmente, existe una entidad gubernamental responsable de articular la implementación de los objetivos del gobierno: la Jefatura de Gabinete de Ministros, que está a cargo de la supervisión de las políticas públicas del gobierno nacional y, en particular, de la coordinación de las actividades de los ministerios. No existen leyes ni mecanismos formales para la participación del Congreso nacional y de la sociedad civil en la discusión de los objetivos estratégicos y las metas del gobierno.
Presupuesto por resultados
En lo que se refiere a gestión presupuestaria orientada a resultados, se constata que la mayor parte del presupuesto está estructurada por programas, pero existe una débil correspondencia entre los programas presupuestarios y los planes sectoriales. Si bien se preparan previsiones de los ingresos fiscales de mediano plazo, su uso es aún insuficiente en las decisiones de asignación de los recursos públicos. Existe un programa de evaluación de la calidad del gasto que aplica mecanismos de responsabilización, como las cartas de compromiso con el ciudadano y los compromisos de desempeño institucional y de resultados de gestión. Asimismo, durante los últimos años se elaboraron indicadores de resultado para algunos programas. La Ley de Responsabilidad Fiscal se cumple parcialmente, ya que se han subestimado los ingresos del presupuesto.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
El gasto efectivo ha excedido al presupuesto original en un 15% o más en los últimos tres años. Se cuenta con un sofisticado análisis de riesgo de la deuda, pero no existe análisis de riesgo sobre otro tipo de obligaciones contingentes. El gasto extrapresupuestario representa el 12% y corresponde, principalmente, a fondos fiduciarios y a empresas. Por su parte, el Congreso nacional ha aprobado puntualmente el presupuesto durante los últimos tres años. Los sistemas de contabilidad presentan diversas fortalezas en cuanto a estructura y a procesos.
En cuanto a las compras públicas, la legislación establece el uso mayoritario de la competencia abierta para la adjudicación de contratos, justifica con prescripciones reglamentarias claras el uso de métodos menos competitivos, y propone un mecanismo de inconformidades relativas al proceso de adquisiciones.
Las debilidades en el sistema de compras se presentan en algunos aspectos de la aplicación de la Ley de Compras y Contrataciones, en la insuficiente regulación debido a falta de decretos reglamentarios, y en la inexistencia de un sistema de incentivos que incremente la eficiencia, la eficacia y la transparencia del sistema. También hay una inadecuada integración entre el sistema de compras y contrataciones y el sistema presupuestario.
Gestión de programas y proyectos
La Dirección Nacional de Inversión Pública, dependiente del ministerio de Economía y Finanzas Públicas, es la entidad gubernamental que realiza las evaluaciones ex ante de las inversiones públicas. No todos los proyectos cuentan con una evaluación ex ante al momento de asignar recursos en el presupuesto, y las evaluaciones existentes no siempre se usan para tal propósito. Aunque la Dirección Nacional de Inversión Pública difunde en Internet amplia información sobre la normativa legal vigente y sobre el Banco de Proyectos, no se encuentran a disposición del público las metodologías de evaluación utilizadas y los resultados de los exámenes ex ante. También existe una Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública dependiente del ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que realiza proyectos provinciales.
La coordinación entre ambas entidades es limitada.
Monitoreo y evaluación
Existen tres entidades que poseen sistemas de indicadores de desempeño para realizar el seguimiento de los objetivos y las metas del gobierno: el ministerio de Economía y Producción, la Jefatura del Gabinete de Ministros y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. No obstante, no existe una adecuada coordinación interinstitucional entre ellas y los esfuerzos se dispersan. Además, los indicadores aún no se han constituido en un elemento relevante para la toma de decisiones de carácter presupuestario. Si bien hay una ley que establece la obligación de evaluar la calidad del gasto por parte de la Jefatura de Gabinete de Ministros, no hay normas que dispongan la evaluación de las políticas o los programas gubernamentales. La evaluación de los programas y los proyectos no es una función de carácter prioritario. Asimismo, el incumplimiento de las metas detectado por las evaluaciones no conlleva acciones correctivas de carácter técnico, administrativo o financiero.
Conclusiones
De acuerdo con este diagnóstico, los principales desafíos que enfrenta Argentina son: i) articular las entidades y los sistemas de inversión pública y de monitoreo y evaluación a fin de sentar las bases para que las decisiones gerenciales y presupuestarias cuenten con información sobre el desempeño, ii) desarrollar la planificación y alinearla con el presupuesto para que este último sea efectivamente un instrumento de gestión de las políticas, iii) incorporar la información sobre el desempeño en el análisis presupuestal y iv) implementar estrategias de mejoramiento de los bienes y servicios mediante incentivos.
BAHAMAS
Resumen ejecutivo del SEP – 2009
Bahamas se encuentra entre los países que tienen un desarrollo bajo de la GpRD. Su pilar más avanzado es el de gestión financiera, auditoría y adquisiciones.
El área de planificación es particularmente débil pues el país no cuenta con un plan nacional de mediano plazo ni con planes sectoriales. En el área de presupuesto, Bahamas aún debe avanzar en la construcción de los sistemas básicos para que en el futuro pueda emprender el desarrollo de un presupuesto por resultados.
Planificación para resultados
Bahamas no cuenta con un plan nacional de mediano plazo ni con un marco legal que regule la planificación en el sector público. Sólo los ministerios de Educación y Salud han elaborado borradores de planes para 10 y cinco años respectivamente. La falta de un plan nacional y de planes sectoriales provoca que el presupuesto se elabore sin considerar las políticas nacionales y que estas no se discutan con el Congreso ni con la sociedad civil.
Presupuesto por resultados
El ministerio de Finanzas es la institución del gobierno central responsable de la conducción económica de país, mientras que la Oficina del Gabinete se encarga de priorizar y dar seguimiento a la inversión pública.
Dado que no existen leyes que requieran la evaluación de la eficacia y de la calidad del gasto público, no se han desarrollado indicadores de desempeño ni se realiza ningún tipo de examen para evaluar estos aspectos. Además, el borrador de trabajo que busca introducir reformas a la gestión financiera pública de Bahamas no hace mención alguna respecto de los mecanismos de evaluación del gasto público.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
El Banco Central gestiona la deuda pública según las necesidades financieras del país y examina y regula la política crediticia y cambiaria. No obstante, esta institución no analiza el riesgo fiscal de la deuda.
Los informes presupuestarios incluyen la totalidad de la información sobre los ingresos y los gastos correspondientes a los proyectos financiados por países donantes. La clasificación del presupuesto no se rige por los estándares internacionales, sino que se basa en un sistema básico de categorías funcionales.
En los últimos tres años, el Parlamento ha aprobado el presupuesto dentro de los plazos establecidos.
El Auditor General es la máxima autoridad de la auditoría externa y audita a todos los ministerios sectoriales, pero no a todos los organismos públicos.
El Auditor General ha llevado a cabo auditorías de gestión de algunos fondos utilizados por los ministerios de Vivienda, Policía y Salud.
Gestión de programas y proyectos
Bahamas no cuenta con un ente encargado de realizar evaluaciones ex ante de las inversiones públicas. Ante la falta de un sistema de inversión pública, cada ministerio sectorial elabora una lista de opciones que el ministerio de Finanzas utiliza para tomar las decisiones sobre la asignación presupuestaria. El ministerio de Educación es la institución que posee mayor capacitad de gestión. Ha desarrollado un borrador para un Plan de Educación con 22 metas a desarrollarse durante el decenio 2010–20. En la elaboración del documento participaron los representantes de los sindicatos, la Cámara de Comercio y las asociaciones de padres y profesores. El sistema de información del ministerio contiene exclusivamente datos sobre la cobertura del sistema escolar, aunque estos no están a disposición del público en Internet. Por su parte, el ministerio de Salud sólo trabaja con planes operativos anuales, aunque actualmente está considerando elaborar un plan de mediano plazo. El sistema de información este ministerio contiene datos actualizados sobre la cobertura y los costos de los servicios, aunque no los utiliza como herramienta de gestión. Finalmente, el ministerio del Trabajo cuenta con un borrador incompleto de plan sectorial que se realizó en colaboración con la sociedad civil.
Monitoreo y evaluación
No existe un sistema de seguimiento y evaluación de la gestión pública ni tampoco un marco legal e institucional para el seguimiento y evaluación de las políticas, los programas y los proyectos. Solamente los proyectos con financiamiento externo cuentan con sistemas de monitoreo propio.
Aunque las estadísticas basadas en los registros institucionales no siempre están actualizadas, el Departamento de Estadísticas lleva a cabo todos los años una encuesta anual de ingresos familiares que le permite contar con información básica sobre la situación socioeconómica del país.
Conclusiones
En función de este diagnóstico, se prevé que los desafíos más importantes de Bahamas incluyen: i) el desarrollo de las capacidades institucionales básicas en las áreas de planificación y de presupuesto; en efecto, el país requiere contar con un plan de gobierno de mediano plazo que incorpore planes sectoriales que sean la base para la formulación del presupuesto y ii) paralelamente, es necesario fortalecer los sistemas de gestión financiera pública para que los avances que puedan registrarse en la planificación y el presupuesto cuenten con el apoyo de un sistema integrado de administración financiera.
BRASIL
Resumen ejecutivo del SEP – 2009
Brasil es uno de los cuatro países que pertenecen al grupo con capacidades avanzadas de la GpRD. El área de planificación de este país es una de las más desarrolladas de la región. Cuenta con un plan nacional de mediano plazo bien articulado con la planificación sectorial y con el presupuesto. Además, contempla mecanismos de participación del Poder Legislativo y de la sociedad civil en la discusión del plan. Los sistemas de gestión financiera, auditoría y adquisiciones están construidos en base a estándares internacionales y se encuentran consolidando prácticas orientadas a la gestión para resultados. En las áreas de PpR y M&E, Brasil también se encuentra implementado sistemas que buscan orientar la gestión pública hacia el logro de resultados.
Planificación para resultados
El Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión (MPOG) de Brasil prepara el Plan Plurianual (PPA) y el presupuesto.1 El PPA es un plan de mediano plazo que establece las metas a ser alcanzadas durante el período de gobierno y que, a su vez, aglutina los planes sectoriales. Asimismo, los objetivos de nivel nacional y sectorial están contenidos en programas que tienen metas e indicadores.
El primer PPA se elaboró para el período 1991–1995; en la actualidad, se encuentra vigente el quinto plan. En lo que concierne a la planificación de largo plazo, el gobierno dispone de un ambicioso plan de desarrollo económico y social para las próximas dos décadas.
Existe un alto grado de consistencia entre el presupuesto y el plan nacional.
Esta articulación se basa no sólo en los procedimientos técnicos, sino también en las normas que regulan esos sistemas. La Constitución del país establece que el Poder Legislativo tiene la competencia de aprobar el plan nacional, lo cual dota a ese instrumento de mayor consenso. Aunque el Consejo de Desarrollo Económico-Social, que cuenta con la representación de la sociedad civil, ya participa en el proceso de planificación, se está discutiendo una nueva ley que prevé mecanismos para la participación de la sociedad civil en el proceso de aprobación del plan.
Presupuesto por resultados
Aunque en Brasil existen varias leyes que establecen la evaluación de los resultados del gasto, aún no se ha creado un sistema de indicadores de desempeño que se utilice durante la discusión de las asignaciones presupuestarias. No obstante, sí existe un sistema de indicadores que da cuenta de la ejecución presupuestaria y otro que informa sobre la marcha de los programas y los proyectos.
Por otro lado, se elabora un marco fiscal de mediano plazo que es la base para la realización del presupuesto. Este, a su vez, está integrado por los programas establecidos en el plan nacional de mediano plazo. Además, existe una Ley de Responsabilidad Fiscal que fija límites cuantitativos al gasto.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
El pilar de gestión financiera de Brasil se presenta sólido y consolidado. El país utiliza técnicas avanzadas para el manejo de la deuda pública y el análisis de riesgo de las obligaciones directas y contingentes. Además, cuenta también con instrumentos para mitigar esos riesgos. Por otro lado, la clasificación de los gastos presupuestarios sigue los estándares internacionales. Asimismo, Brasil cuenta con un Sistema de Información de Administración Financiera (Siafi) centralizado y bien desarrollado. Además, el Sistema de Información Presupuestario (Sidor) y el Siafi usan el mismo sistema de clasificación, lo que asegura la concordancia entre la información presupuestaria y la contable. Sin embargo, una debilidad del proceso presupuestario es que, durante los últimos tres años, el Congreso ha experimentado retrasos en la aprobación del presupuesto.
La auditoría interna es desempeñada por la Contraloría General de la Unión (CGU), que es el órgano de auditoría de las instituciones del gobierno federal. La CGU adhiere a las normas internacionales de auditoría. Por su parte, la auditoría externa está a cargo del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), institución autónoma dependiente del Congreso. El TCU actúa en los ámbitos federal, estatal y municipal, es decir, sobre toda institución que recibe fondos públicos. Realiza también auditorías de gestión (enfocadas en el cumplimiento de los objetivos de los programas), aunque con un alcance limitado. Los informes de auditoría externa se presentan ante el Poder Legislativo y son publicados en Internet.
Gestión de programas y proyectos
El sistema de inversión pública es manejado por el MOPG.2 Se realizan evaluaciones ex ante de los proyectos de mayor valor,3 para lo que se cuenta con metodologías e instrumentos debidamente formalizados. Los resultados de las evaluaciones ex ante no se publican en Internet; sin embargo, generalmente se utilizan tanto para la elaboración del PPA como del presupuesto.
La planificación de los sectores se basa en los planes sectoriales de mediano plazo o en los programas del Plan Plurianual. Cada uno cuenta con sus correspondientes metas e indicadores. Además, algunos de ellos establecen también metas anuales y plurianuales para la producción de bienes y servicios.
En general, los ministerios cuentan con buenos sistemas de información sobre los bienes y servicios que producen.
No existen mecanismos de remuneración y evaluación del personal que incentiven la obtención de resultados organizacionales, así como tampoco se observan estrategias explícitas para la implementación de la GpRD en las organizaciones.
Monitoreo y evaluación
La entidad encargada de monitorear el cumplimiento de los objetivos y las metas del gobierno es la Secretaría Pública de Inversión (SPI) del MPOG, mediante el Sistema de Información Gerencial y de Planificación (Sigplan). El MPOG es también el ente responsable de implementar las evaluaciones de impacto de los programas, los proyectos y las estrategias sectoriales. Cuenta con técnicas y metodologías de trabajo establecidas formalmente y difunde el resultado de las evaluaciones a través de Internet. El uso de la información producida por los sistemas de monitoreo y evaluación en los procesos de planificación y
elaboración del presupuesto aún no es sistemático.
Conclusiones
El desafío más importante de Brasil para mejorar la gestión pública orientada a resultados es consolidar y perfeccionar los sistemas que ha desarrollado. En particular, se requiere afianzar los nexos entre los sistemas de planificación, presupuesto y M&E. A pesar de que los tres cuentan con altas capacidades institucionales, la coordinación y la articulación entre ellos aún requieren mejoras para desarrollar el Presupuesto por Resultados. También es necesario avanzar en el uso de la información sobre el desempeño del sector público durante el proceso presupuestal. Adicionalmente, el área de gestión de programas, proyectos y servicios presenta sectores que requieren mejoras; aunque algunos ministerios, como el de Salud, han emprendido reformas institucionales para aplicar la GpRD, la mayoría de sectores aún requiere avanzar en ese rumbo.
CHILE
Resumen ejecutivo del SEP – 2008
Chile es el país que mayor capacidad institucional ha desarrollado para aplicar la GpRD en la región, debido a la madurez de sus sistemas de PpR, M&E y gestión financiera, auditoría y adquisiciones. Este país es el único que posee un sistema de PpR consolidado, pues introduce información sobre el desempeño de sus programas en la discusión sobre la asignación de recursos del presupuesto.
Esta información proviene de un sistema de monitoreo y evaluación robusto gestionado por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Además, cuenta con un sistema de incentivos para estimular la gestión eficaz y eficiente en las instituciones. La única área relativamente débil de Chile es la de planificación, pues no cuenta con un plan nacional de mediano plazo. En su lugar, implementa los planes sectoriales y el presupuesto.
Planificación para resultados
En Chile el programa de gobierno del candidato presidencial vencedor es, por tradición, el plan gubernamental de mediano plazo. Este plan carece de estrategias bien definidas o, en el mejor de los casos, le falta la especificidad suficiente; sin embargo, es una herramienta útil para la coordinación de la agenda programática y legislativa por parte del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. La carencia de un plan estratégico se sustituye parcialmente con una adecuada presupuestación basada en resultados. Por otra parte, la inexis tencia de plan de gobierno de mediano plazo hace inviable la participación del Congreso y la sociedad civil en la planificación.
Presupuesto por resultados
El presupuesto está clasificado por programas en el contexto de una perspectiva presupuestaria multianual de mediano plazo; sin embargo, el presupuesto plurianual no contiene grado alguno de desagregación. Es de destacar la Ley de Responsabilidad Fiscal, que contiene metas cuantitativas específicas y, además, tiene un impecable historial de cumplimiento en el país. Existe una adecuada práctica de evaluación de la efectividad del gasto, con un sistema de indicadores de desempeño que se ha ido perfeccionado durante más de una década. Además, se han implementado mecanismos que incentivan la eficiencia y la eficacia en la gestión de las instituciones. Por último, la información sobre el presupuesto y los estados financieros al cierre del ejercicio fiscal está disponible en Internet en forma completa y oportuna.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
La gestión presupuestaria y financiera presenta destacables fortalezas en lo que respecta al análisis de riesgo y a la existencia de instrumentos para su mitigación. Las operaciones no incluidas en el presupuesto están identificadas e informadas. Por otro lado, hay un alto récord de cumplimiento del presupuesto originalmente aprobado por el Congreso. Además, dicha institución aprueba el presupuesto año tras año con anticipación respecto de la fecha límite que establece la ley. Asimismo, el sistema de contabilidad público sigue los estándares internacionales e informa sobre los ingresos y los gastos, así como también sobre los activos y los pasivos financieros. El país cuenta con un buen sistema integrado de administración financiera, aunque existen ciertos aspectos en que podría mejorar.
El sistema de adquisiciones públicas cuenta con un marco legal claro y transparente, y con mecanismos de ejecución que incentivan adecuadamente la competencia. Asimismo, se aplica un sistema de inconformidades relativas al proceso de adquisiciones independiente y confiable. El sistema electrónico de adquisiciones “Chile compra” es ampliamente usado, y los resultados de las adjudicaciones se publican en Internet.
Gestión de programas y proyectos
El sistema de inversión pública, denominado Sistema Nacional de Inversiones, opera desde hace más de 30 años, y publica periódicamente en Internet las pautas técnicas, las metodológicas y las evaluaciones ex ante de las potenciales inversiones públicas.
Los sistemas sectoriales de información, la planificación en estos sectores y la gestión de bienes y servicios son de calidad diversa. En general, el país carece de una estrategia global para mejorar la calidad de los servicios y falta un mejor desarrollo de los mecanismos de consulta a los usuarios.
Monitoreo y evaluación
Chile cuenta con sofisticados sistemas de monitoreo y evaluación que son producto de un trabajo sistemático llevado a cabo durante 10 años por la Dirección de Presupuestos del ministerio de Hacienda. Existe una adecuada incorporación de los resultados de las evaluaciones en el proceso presupuestario, con un fuerte compromiso por parte del Poder Ejecutivo y de los parlamentarios en incorporar las lecciones aprendidas de estas evaluaciones en las correspondientes asignaciones presupuestarias. El desarrollo de los sistemas de información estadística, tanto social como económica, ha logrado un alto nivel de confiabilidad, aunque se requiere mayor atención en lo que respecta a la información de carácter regional y local.
Conclusiones
De acuerdo con lo visto anteriormente, Chile necesita avanzar en dos campos para consolidar sus capacidades institucionales de gestión para resultados: i) desarrollar un sistema de planificación que explicite y formalice los objetivos y las metas establecidos en los planes sectoriales e institucionales, en el contexto de una visión de largo plazo construida sobre la base de un consenso social y ii) fortalecer las capacidades de gestión para la producción de bienes y servicios mediante una estrategia de intervención centrada en los usuarios, lo cual implica vigorizar y empoderar los niveles institucionales más cercanos a la prestación de servicios.
COLOMBIA
Resumen ejecutivo del SEP – 2008
Colombia se encuentra en el grupo de países con capacidades avanzadas de la GpRD. Sus sistemas de planificación y M&E muestran un alto nivel de desarrollo y poseen metodologías que sirven a otros países como ejemplos de buenas prácticas. En particular, es relevante el uso que las altas autoridades políticashan hecho de los sistemas de monitoreo. Sin embargo, el país aún enfrenta retos importantes, como la integración del presupuesto de inversión con el de funcionamiento, y el fortalecimiento de la integración entre la planificación y el presupuesto.
Conclusiones
Del diagnóstico presentado, se deduce que Colombia necesita avanzar en la consolidación de un presupuesto para resultados mediante una mejor articulación entre los procesos y las instituciones encargadas de la planificación, el presupuesto, el monitoreo y la evaluación. En particular, es necesario enfrentar dos retos importantes: i) mejorar la coordinación y la complementariedad entre la planificación y la presupuestación del gasto corriente y el gasto de inversión y ii) incorporar en el ciclo presupuestal la información sobre el seguimiento y la evaluación de los programas y los proyectos producida por Sinergia.
El trabajo en estas áreas conllevará efectos positivos para los otros pilares que están en vías de consolidación.
ECUADOR
Resumen ejecutivo del SEP – 2008
Ecuador se encuentra en el grupo con capacidades intermedias de la GpRD y su puntaje está muy cercano al promedio de la región. Su mayor fortaleza se encuentra en el sistema de planificación, que cumple un rol central en la reorganización del Estado en la que se encuentra encaminado el gobierno.
Los pilares de presupuesto por resultados y de monitoreo y evaluación están rezagados, aunque existen planes para fortalecerlos. La gestión de programas y proyectos también es un área débil, pero allí no se observan iniciativas de cambios institucionales orientados a una gestión para resultados.
Conclusiones
Del diagnóstico presentado, se desprende que Ecuador debe concentrar sus esfuerzos en: i) desarrollar un sistema de monitoreo y evaluación que le permita identificar si los objetivos y las metas del plan de gobierno se están alcanzando o no, ii) paralelamente, analizar la calidad del gasto público, iii) construir un marco fiscal de mediano plazo que le permita establecer bases más firmes para la planificación operativa y iv) mejorar sus políticas e instrumentos de disciplina fiscal. Todo lo anterior sentará las bases para avanzar sólidamente en la implementación de un presupuesto por resultados.
MÉXICO
Resumen ejecutivo del SEP – 2008
México es uno de los cuatro países que pertenecen al grupo con capacidades avanzadas de la GpRD. Su mayor fortaleza radica en el pilar de gestión financiera, auditoría y adquisiciones, mientras que los otros pilares están en proceso de consolidación. Las áreas de planificación y de monitoreo y evaluación han desarrollado metodologías e instrumentos sólidos y cuentan con personal altamente calificado; no obstante, el vínculo entre la planificación y el presupuesto y el uso del seguimiento y la evaluación en la gestión de las políticas públicas son ámbitos en los que el país requiere avanzar. El área de gestión de programas y proyectos se encuentra en una etapa inicial en cuanto a la implementación de la GpRD. El área más débil es presupuesto avances.
Conclusiones
El principal reto de México para fortalecer sus capacidades de la GpRD es coordinar y articular los sistemas de planificación, presupuesto, y monitoreo y evaluación. Si bien estos pilares muestran un grado avanzado de madurez, todavía no funcionan de manera sincronizada para mejorar la gestión orientada a resultados. Por otro lado, en la gestión sectorial también se requiere impulsar reformas y mecanismos que posibiliten que los ministerios mejoren su capacidad de producir resultados mediante una gerencia eficaz de los programas, los proyectos y los servicios públicos. Varios de estos programas se ejecutan con la coordinación de los gobiernos subnacionales (estados), por lo cual es importante fortalecer la capacidad institucional de dichas entidades
PARAGUAY
Resumen ejecutivo del SEP – 2009
Paraguay se ubica en el grupo de los países con baja capacidad de la GpRD. Esto se debe a la escasa institucionalidad de sus sistemas nacionales de gestión pública. En efecto, el país no dispone de un marco institucional para desempeñar las funciones de planificación y de monitoreo y evaluación. Como resultado, sus instrumentos de planificación son débiles e incompletos y carece de mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión pública. Por su parte, el área de gestión financiera, auditoría y adquisiciones es la más desarrollada de todas y la única que posee sistemas institucionales con cierta capacidad de gestión.
Conclusiones
Paraguay enfrenta varios retos para mejorar su capacidad de la GpRD que pueden resumirse en dos: i) institucionalizar la función de planificación en sus tres dimensiones (estratégica, operativa y participativa) a fin de dotar al país de un plan de mediano plazo que guíe la gestión de los gobiernos y cuente con indicadores de desempeño para medir y analizar su progreso y ii) reformar la institucionalidad presupuestaria para que acoja los principios del presupuesto por resultados y se articule con la planificación.
URUGUAY
Resumen ejecutivo del SEP – 2008
Uruguay pertenece al grupo de países con capacidades intermedias en la GpRD. El pilar con mayor fortaleza es el de gestión financiera, auditoría y adquisiciones. Los más débiles son los de presupuesto por resultados y monitoreo y evaluación. Cabe señalar que Uruguay es el único país de la región que dispone de un presupuesto quinquenal que, a su vez, también funciona como un plan nacional de mediano plazo. No obstante, al no existir sistemas de evaluación del gasto y de monitoreo y evaluación de la gestión pública, el país no cuenta con información sobre los resultados que el sector público logra con los recursos invertidos.
Conclusiones
Los desafíos que Uruguay debe enfrentar para fortalecer la GpRD implican aprovechar sus sistemas y su experiencia en el área presupuestaria, particularmente el presupuesto plurianual, para desarrollar mayores capacidades en la planificación estratégica, operativa y participativa. Asimismo, el país necesita incorporar indicadores de desempeño al proceso presupuestario anual y quinquenal sacando provecho de los sistemas de información institucional que ya posee. Adicionalmente, Uruguay requiere mejorar la gestión sectorial para orientarla al logro de resultados.
BOLIVIA
Resumen ejecutivo del SEP – 2009
Bolivia pertenece al grupo de países con capacidades intermedias en la GpRD. Sus pilares de gestión financiera, auditoría y adquisiciones y de planificación se encuentran más desarrollados que los demás pilares. El país dispone de un plan nacional de mediano plazo y de planes sectoriales congruentes con el primero. No obstante, el plan tiene un carácter más conceptual que operativo.
Las áreas de presupuesto por resultados y de monitoreo y evaluación son particularmente débiles.
Conclusiones
Los desafíos más importantes que enfrenta Bolivia para mejorar la gestión pública orientada a resultados son los siguientes: i) ampliar la capacidad de planificación operativa a fin de que el plan estratégico oriente la acción de las instituciones del Estado y la gestión presupuestal, ii) fortalecer la gestión del presupuesto con instrumentos como el marco fiscal de mediano plazo y un sistema de indicadores de desempeño a fin de sentar las bases para implementar un presupuesto por resultados y iii) iniciar acciones para desarrollar un sistema de seguimiento y evaluación orientado a resultados, tanto del plan de gobierno como de la gestión sectorial.
PERÚ
Resumen ejecutivo del SEP – 2009
Perú se ubica en el grupo de los países con capacidades intermedias para la GpRD. Su mayor fortaleza se encuentra en el área de gestión financiera, auditoría y adquisiciones, mientras que su pilar más débil es el de monitoreo y evaluación. Una característica peculiar de Perú es que su capacidad en el área de PpR es similar a la de México y a la de Colombia, países que pertenecen al grupo de avanzados. Esto se debe a que, en los últimos años, Perú ha empren dido acciones sistemáticas para desarrollar un PpR y, con ello, también ha ido incrementando paulatinamente su desempeño en las otras áreas.
Planificación para resultados
El sistema de planificación peruano atraviesa por un momento de cambio debido a las transformaciones institucionales establecidas por una nueva ley que regula esta función del Estado.4 Hasta 2005 el proceso planificador era conducido por el Viceministerio de Economía (VME) y sus principales instrumentos eran los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (Pesem) que, a su vez, estaban articulados con el plan de gobierno. La nueva ley emitida ese año creó un órgano de Planificación, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), al que asignó las funciones que antes desempeñaba el VME. El nuevo
gobierno (que asumió en julio de 2006) aún no ha puesto en funcionamiento el Ceplan y tampoco ha elaborado un plan de gobierno. Por este motivo, los sectores siguen ejecutando los Pesem del período anterior, sin la guía de un nuevo plan. Estos hechos han constreñido temporalmente la capacidad de planificación del Estado.
El Pesem ha sido el principal instrumento para la planificación sectorial. Aunque existe una metodología estándar para su elaboración, no todos los planes tienen la misma calidad, y el detalle de las metas y los indicadores es variable. Adicionalmente, el Pesem sólo toma en cuenta los recursos de inversión, lo cual resta globalidad al ejercicio planificador.
Por otro lado, la capacidad operativa de la planificación aún está en construcción. En efecto, la calidad de los Pesem en cuanto a la definición de los programas, los productos y sus correspondientes responsables es desigual entre los sectores. No obstante, la Dirección General de Programación Multianual (DGPM) del VME está impulsando el desarrollo de nuevos instrumentos y procesos de planificación en un grupo piloto de ministerios. El fruto de estos esfuerzos se podrá observar próximamente.
Aunque los espacios nacionales de participación aún están por crearse (como el Consejo Directivo del Ceplan), ya existen instancias subnacionales de planificación en las que participa la sociedad civil (como los Consejos de Coordinación Regional, Provincial y Local). Adicionalmente, al amparo de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, la sociedad civil participa en la elaboración del presupuesto en los ámbitos regional y local. Por otro lado, la Ley no contempla la participación del Congreso en la discusión de los objetivos y las metas del gobierno.
Presupuesto por resultados
Durante la presente década, Perú ha desarrollado diversas actividades con miras a construir un presupuesto orientado a resultados. Entre dichas acciones se destacan: la puesta en marcha de un sistema de programación multianual, la creación de una unidad de seguimiento del gasto público, la construcción de indicadores de desempeño y la elaboración de los Pesem. A pesar de que el presupuesto no se estructura sobre la base de programas, los planes de inversión sectoriales (Pesem) sí utilizan este método. Además, existe la decisión de adoptar una estructura por programas para el conjunto del presupuesto a partir de 2008.
Un paso importante en la implantación de un presupuesto por resultados se dio en diciembre de 2006 con la promulgación de la Ley Presupuesto 2007, cuyo propósito es articular los planes estratégicos sectoriales con la programación presupuestal. La Ley estableció la implementación del presupuesto por resultados en un grupo piloto de ministerios (Educación, Salud, de la Mujer y Desarrollo Social, y Transporte y Comunicaciones), en el Registro Nacional de Identificación y Registro Civil y en los gobiernos regionales.
Adicionalmente, el país está desarrollando su capacidad de manejo presupuestario de mediano plazo. El marco fiscal, que se actualiza anualmente, constituye el referente para la preparación del presupuesto anual y, además, incluye las clasificaciones económica y funcional. Aunque las normas establecen un vínculo estructural entre el marco fiscal y el presupuesto y existen metas cuantitativas para el manejo fiscal (Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal), en la práctica no siempre se cumplen los techos previstos debido a las modificaciones que se realizan al presupuesto.
En materia de mecanismos de asignación presupuestaria para lograr la efectividad de la gestión, el país creó los Convenios de Administración por Resultados, que se vienen elaborando desde 2001. Aunque la proporción de entidades públicas que suscriben a dichos Convenios es aún pequeña, un estudio 188 PERÚ realizado muestra que están promoviendo mejoras en la gestión de los gobiernos locales.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el pilar que mayores fortalezas exhibe, fruto de cambios legales efectuados por las leyes de control y contraloría (2002), administración financiera (2003) y contrataciones (2004), entre otras. Estos cambios normativos han impulsado transformaciones institucionales que se encaminan a fortalecer las capacidades del Estado peruano para implantar la GpR.
En cuanto a la gestión financiera, en los últimos tres años se ha registrado una desviación promedio del 6% del gasto efectivo en relación con el originalmente presupuestado. Además, se observa que no existe gasto extrapresupuestario, pues todos los gastos constan en el presupuesto nacional. La formulación y la ejecución del presupuesto se basan en el Clasificador Funcional Programático, que tiene un nivel de desagregación similar al de la Clasificación de las Funciones de la Administración PúblicaLa función de auditoría externa es ejercida por la Contraloría General de la República (CGR), cuyo funcionamiento se encuentra regulado por la Ley Orgánica del Sistema de Control promulgada en 2002. La CGR realiza auditorías anuales de los ingresos y los egresos y de los activos y los pasivos a la totalidad de las entidades del gobierno central.
En el ámbito de las adquisiciones públicas, el país cuenta con una ley comprehensiva que promueve la transparencia y la competencia. El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (Consucode) es el ente normativo que rige todo el sector público en este campo. Asimismo, a partir (Seace), que es administrado por el Consucode y que difunde información sobre las licitaciones y las adjudicaciones, y permite el registro de los proveedores.
Sin embargo, su uso no es obligatorio para los ministerios. Por otro lado, cabe señalar que la Ley establece el proceso y las instancias para la presentación y la resolución de las inconformidades.
Gestión de programas y proyectos
En el área de la gestión de programas y proyectos se observa un desarrollo desigual de las capacidades de los sectores: educación, salud, obras públicas y protección social. No obstante, todos muestran debilidades en los sistemas sectoriales de información y en la gestión de los bienes y servicios. Efectivamente, no existen estrategias en marcha para implantar la GpR, los sistemas de remuneración y de evaluación no consideran los resultados y las estrategias de mejoramiento de los servicios no recogen la opinión de los usuarios. Por otro lado, todos los sectores han logrado desarrollar una estrategia de mediano plazo, aunque sin contar con la participación ciudadana. La mayor fortaleza de este pilar es el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que realiza los estudios de factibilidad de los proyectos y cuya rectoría está en manos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Dicho Sistema se sustenta en procedimientos estandarizados de evaluación y está ligado formativamente al presupuesto.
Monitoreo y evaluación
Actualmente no existe ninguna institución que monitoree y evalúe el cumplimiento de los objetivos y las metas del gobierno. Sin embargo, la ley Ceplan establece que se creará un Subsistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Estratégica del Estado. Por otro lado, el Sistema de Seguimiento del Gasto Público que está construyendo el MEF podría convertirse en el instrumento de monitoreo y evaluación de la gestión gubernamental.
Los sistemas de información de los ministerios, que constituyen la base para que un sistema de monitoreo del Plan funcione adecuadamente, presentan desiguales niveles de calidad y de confiabilidad. En general, los sistemas de información del área económica funcionan mejor que los del área social; sin embargo, dentro de esta última hay variaciones considerables. Adicionalmente, el ente que genera las estadísticas nacionales (Instituto Nacional de Estadísticas) depende de la Presidencia del Consejo de Ministros, lo cual limita la independencia de su producción.
Conclusiones
El mayor desafío que enfrenta Perú en la implementación de la GpRD está relacionado con el desarrollo de la capacidad de planificación estratégica de mediano plazo. A diferencia de la mayoría de los países que cuentan con un plan de gobierno de mediano plazo que prioriza los objetivos pero no cuenta con elementos operativos, Perú ha desarrollado un instrumento operativo para un conjunto de programas estratégicos pero carece de un plan de mediano plazo. Otro desafío es ampliar la cobertura e institucionalizar el modelo de presupuesto por resultados, que se ha implantado en algunos programas estratégicos, al conjunto del gobierno central. Asimismo, se requiere la institucionalización de un sistema de monitoreo y evaluación que sirva no sólo para el proceso presupuestario sino también para la gestión sectorial.
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